Efectos jurídicos "no vinculantes" (comentarios a la STC 42/2014)

La STC 42/2014, de 25 de marzo, declaró hace escasas semanas la inconstitucionalidad de la declaración de soberanía incluida en la Resolución 5/X del Parlament de Catalunya, “per la qual s’aprova la Declaració de sobirania i del dret a decidir del poble de Catalunya”. En la misma sentencia se estiman constitucionales el resto de puntos incluidos en la citada Resolución. Quisiera dedicar esta entrada a examinar los argumentos del Tribunal Constitucional.

Conviene comenzar transcribiendo los puntos de la Declaración:

“D’acord amb la voluntat majoritària expressada democràticament pel poble de Catalunya, el Parlament de Catalunya acorda iniciar el procés per a fer efectiu l’exercici del dret a decidir per tal que els ciutadans i les ciutadanes de Catalunya puguin decidir llur futur polític col·lectiu, d’acord amb els principis següents:

Primer. Sobirania. El poble de Catalunya té, per raons de legitimitat democràtica, caràcter de subjecte polític i jurídic sobirà. 

Segon. Legitimitat democràtica. El procés de l’exercici del dret a decidir serà escrupolosament democràtic i garantirà especialment la pluralitat i el respecte de totes les opcions, per mitjà de la deliberació i el diàleg en el si de la societat catalana, amb l’objectiu que el pronunciament que en resulti sigui l’expressió majoritària de la voluntat popular, que serà el garant fonamental del dret a decidir.

Tercer. Transparència. Es facilitaran totes les eines necessàries perquè el conjunt de la població i la societat civil catalana tingui tota la informació i el coneixement adequat per a exercir el dret a decidir i perquè es promogui la seva participació en el procés.

Quart. Diàleg. Es dialogarà i es negociarà amb l’Estat espanyol, amb les institucions europees i amb el conjunt de la comunitat internacional.

Cinquè. Cohesió social. Es garantirà la cohesió social i territorial del país i la voluntat expressada en múltiples ocasions per la societat catalana de mantenir Catalunya com un sol poble.

Sisè. Europeisme. Es defensaran i es promouran els principis fundacionals de la Unió Europea, particularment els drets fonamentals dels ciutadans, la democràcia, el compromís amb l’estat del benestar, la solidaritat entre els diferents pobles d’Europa i l’aposta pel progrés econòmic, social i cultural.

Setè. Legalitat. S’utilitzaran tots els marcs legals existents per a fer efectiu l’enfortiment democràtic i l’exercici del dret a decidir.

Vuitè. Paper principal del Parlament. El Parlament, com a institució que representa el poble de Catalunya, té un paper principal en aquest procés i, per tant, s’han d’acordar i concretar els mecanismes i les dinàmiques de treball que garanteixin aquest principi.

Novè. Participació. El Parlament de Catalunya i el Govern de la Generalitat han de fer partícips actius de tot aquest procés el món local i el màxim de forces polítiques, d’agents econòmics i socials i d’entitats culturals i cíviques de Catalunya, i han de concretar els mecanismes que garanteixin aquest principi.

El Parlament de Catalunya encoratja tots els ciutadans i ciutadanes a ésser protagonistes actius del procés democràtic d’exercici del dret a decidir del poble de Catalunya”.

Según los letrados del Parlament de Catalunya, la Resolución es una declaración política que no tiene fuerza de ley ni efectos propiamente jurídicos, razón por la cual no tiene sentido que el Tribunal Constitucional se pronuncie sobre la misma. Que la resolución no tenga fuerza de ley no es relevante, pues la ley orgánica del Tribunal Constitucional permite la impugnación de disposiciones sin fuerza de ley, así como de resoluciones adoptadas por órganos de las Comunidades Autónomas en aplicación del art. 161.2 de la Constitución: “El Gobierno podrá impugnar ante el Tribunal Constitucional las disposiciones y resoluciones adoptadas por los óranos de las Comunidades Autónomas”. Por tanto, la clave desde el punto de vista de la inconstitucionalidad de la Resolución radica en que la Resolución puede tener unos efectos jurídicos incompatibles con la Constitución. Repárese en que si se interpretara únicamente en clave política su incompatibilidad con la Constitución sería irrelevante respecto a su inconstitucionalidad, aparente paradoja en la que conviene detenerse porque puede resultar incomprensible para algunos lectores.

De acuerdo con el art. 55 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, el Parlament, además de representar al pueblo de Cataluña, ejercer la potestad legislativa y aprobar los presupuestos, “controla e impulsa la acción política y de gobierno. Es la sede donde se expresa el pluralismo y se hace público el debate político”. Ese impulso político puede concretarse en forma de resoluciones parlamentarias dirigidas tanto al gobierno de la Generalitat como a los ciudadanos. Así lo establece el art. 145 del Reglament del Parlament de Catalunya: “Les propostes de resolució del Parlament per a impulsar l’acció política i de govern es poden adreçar al govern de la generalitat o als ciutadans…”. A unas elecciones se presentan partidos que pueden estar completamente en contra de la Constitución, como sucede por ejemplo con las fuerzas independentistas. Es lógico que estas fuerzas expresen en el Parlament su ideología anticonstitucional y, si gozan de la mayoría necesaria, aprueben resoluciones políticas dirigidas a los ciudadanos abiertamente contrarias a la Constitución. El derecho a la libre expresión, sobre todo cuando se ejerce en conexión con el derecho fundamental a la participación en los asuntos públicos, ampara la posibilidad de expresar esa voluntad política contraria a la Constitución. Nuestro Tribunal Constitucional ha rechazado en numerosas sentencias la doctrina de la “democracia militante”, es decir, la condena de determinadas ideologías por resultar anticonstitucionales y/o abiertamente antidemocráticas. En esta sentencia el Tribunal reitera una vez más esta idea, concretamente en el fundamento jurídico 4º: “Ahora bien, la primacía de la Constitución no debe confundirse con una exigencia de adhesión positiva a la norma fundamental, porque en nuestro ordenamiento constitucional no tiene cabida un modelo de ‘democracia militante’”. Y, más adelante, concreta: “El planteamiento de concepciones que pretendan modificar el fundamento mismo del orden constitucional tiene cabida en nuestro ordenamiento, siempre que no se prepare o defienda a través de una actividad que vulnere los principios democráticos, los derechos fundamentales o el resto de los mandatos constitucionales, y el intento de su consecución efectiva se realice en el marco de los procedimientos de reforma de la Constitución, pues el respeto a esos procedimientos es, siempre y en todo caso, inexcusable (STC 103/2008, FJ 4)”. A la vista de esta doctrina queda claro que en principio nada impide que el Parlament apruebe resoluciones políticas que desborden o aspiren a superar el marco constitucional. Esto no significa minusvalorar la gravedad que dichas iniciativas pueden tener a la hora de convivir en armonía y concordia el conjunto de los españoles. Lo que sucede es que estamos ante un debate estrictamente político. Cuando la iniciativa política parlamentaria se traduce en resoluciones que pueden tener efectos jurídicos entonces cobra sentido la impugnación de la resolución ante el Tribunal Constitucional. Y eso es lo que sucede en este caso. El Gobierno sostiene que esta Resolución tiene efectos jurídicos, y el Abogado del Estado se esfuerza en defender esta tesis.

¿Y cuándo se puede afirmar que una resolución sin fuerza de ley tiene efectos jurídicos? Se plantea aquí un interesantísimo problema teórico con evidente repercusión práctica. A este respecto es muy recomendable la lectura de los argumentos expuestos por el Abogado del Estado. Su posición se resume así: “la resolución impugnada tiene efectos jurídicos y políticos, no siendo tampoco relevante el grado de obligatoriedad o vinculación que dimane de la misma, dado que son concebibles efectos jurídicos de mayor o menor intensidad vinculatoria. La carencia de ‘efectos jurídicos vinculantes’ (STC 40/2003, de 27 de diciembre, FJ 3) no significa carencia de efectos jurídicos tout court, como lo revela la aspiración a obtener una conducta determinada de ‘sujetos u órganos que no forman parte de la Cámara’, y el hecho mismo de que se enlace con funciones típicas de las asambleas representativas, como el impulso y el control político”. Además, y esto es muy importante, la Resolución tiene efectos jurídicos “en la medida en que le insta a la consecución de una cierta finalidad prescrita y controla que esa finalidad se cumpla”. Ese control del cumplimiento de la resolución está previsto en el art. 146. 4 del Reglament del Parlament.

Por su parte, los letrados del Parlament de Catalunya sostienen que la Resolución no tiene efectos jurídicos. Su posición se resume en el siguiente texto de los antecedentes de la sentencia: “Las resoluciones, proposiciones no de ley o las mociones parlamentarias aprobadas en ejercicio de la función de impulso y dirección de la acción política y de gobierno son actos de naturaleza política que, aducen, independientemente de su clase o denominación, poseen la naturaleza común de expresar una voluntad, una aspiración o un deseo de la Cámara, que se puede dirigir al Gobierno o al conjunto de los ciudadanos. La doctrina parlamentaria coincide, indican, en afirmar que los actos en los que se concreta dicha función no tienen la fuerza de obligar propia de las leyes, careciendo de poder o capacidad de vincular jurídicamente a los ciudadanos o a los poderes públicos, de originar relaciones jurídicas o de crear derechos o imponer deberes.

El traslado de las precedentes consideraciones a la Resolución impugnada conduce a una conclusión obvia: la Resolución 5/X no altera ni modifica ninguna situación legal existente en el momento de su aprobación, ni genera efectos jurídicos reales y concretos porque su eficacia, derivada del procedimiento parlamentario en el que se origina, se limita a expresar una declaración de voluntad y un propósito político”.

El Tribunal Constitucional termina dando la razón al Abogado del Estado en esta polémica, aunque con una argumentación que sospecho que no va a resultarles excesivamente clara.

El Tribunal Constitucional comienza señalando que estamos ante un acto político de naturaleza jurídica: “El acto impugnado es un acto político, adoptado por un poder público, el Parlamento de Cataluña, en ejercicio de una de las atribuciones que confiere a este órgano el ordenamiento de la Comunidad Autónoma (art. 55.2 EAC y arts. 145 y ss RPC) y mediante el procedimiento establecido al efecto, pero con naturaleza jurídica” (fundamento jurídico 2º). Estamos, pues, ante un acto político de naturaleza jurídica, si bien dicha naturaleza jurídica no se traduce en efectos vinculantes, pues como el Tribunal aclara poco después “lo jurídico no se agota en lo vinculante”. La pregunta obvia, el problema que urge resolver es cómo puede hablarse de efecto jurídico respecto a algo que no es vinculante. Este era a mi juicio el reto intelectual que debía afrontar el Tribunal Constitucional en esta sentencia y creo que, pese a que acierta con su decisión, su argumentación es insuficiente en este punto.

El Tribunal Constitucional sostiene que el punto primero de la Resolución en el que se declara la soberanía del pueblo de Cataluña “es susceptible de producir efectos jurídicos, puesto que, insertado en el llamamiento a un proceso de diálogo y negociación con los poderes públicos (…), puede entenderse como el reconocimiento en favor de aquellos a quienes se llama a llevar a cabo el proceso en relación con el pueblo de Cataluña (especialmente el Parlamento de Cataluña y el Gobierno de la Generalitat), de atribuciones inherentes a la soberanía superiores a las que derivan de la autonomía reconocida por la Constitución a las nacionalidades que integran la Nación española”. Y, más adelante, se suma a la tesis defendida por el Abogado del Estado al sostener que “el carácter asertivo de la Resolución impugnada (…), no permite entender limitados sus efectos en el ámbito parlamentario al terreno estrictamente político, puesto que reclama el cumplimiento de unas actuaciones concretas y este cumplimiento es susceptible del control parlamentario previsto para las resoluciones aprobadas por el Parlamento” (fundamento jurídico 2º).

Tenemos, pues, que la Resolución podría interpretarse como el reconocimiento de unas atribuciones abiertamente inconstitucionales. Es posible que así sea, o que no lo sea. Incluso esto último es lo más probable, porque el  gobierno catalán sin duda sabe que no puede actuar como si Cataluña fuera un sujeto político soberano. No creo que haya confusiones al respecto, pero en todo caso la pregunta es en qué medida esa posible interpretación de la Resolución implica que ésta tiene “efectos jurídicos”. Por otra parte, si la Resolución no vincula al gobierno de la Generalitat, convendría que el Tribunal hubiera precisado en qué medida el control parlamentario de su cumplimiento dota a la Resolución de un “efecto jurídico”. En este punto decisivo la argumentación tiene que ser clara, explícita, no dar nada por supuesto.

Si admitimos que lo jurídico no se agota en lo vinculante, entendido como todo aquello que puede ser exigido coercitivamente o a través de otras medidas previstas en el ordenamiento jurídico tendentes a reforzar el cumplimiento de lo previsto en una norma, habrá que ser capaz de precisar cuándo un “efecto jurídico” no vinculante es tal por ir más allá de una exhortación de índole moral o política. Y esto es justamente lo que echo de menos en la argumentación del Tribunal Constitucional. ¿Qué está queriendo decir sin decirlo el TC? Para resolver esta cuestión es necesario indagar en el significado de “lo jurídico” y de paso (me dirijo a mis alumnos) nos damos cuenta de la repercusión práctica que tienen los problemas filosófico jurídicos. El derecho adquiere sentido como actividad orientada a la ordenación de lo que afecte de manera sustancial a la convivencia. Y para ello lógicamente reclama que sus normas sean obedecidas de manera efectiva por sus destinatarios. Podríamos decir que la coercibilidad propia de lo jurídico es un inexorable requisito final, pero hasta llegar a ese punto hay etapas intermedias en las que se aportan razones encaminadas a justificar la necesidad de esa “fuerza vinculante” final. Quizá lo que quiere decir el TC cuando habla de “efectos jurídicos” no vinculantes es que determinadas resoluciones emanadas de instituciones que, como un Parlamento, goza de legitimidad democrática y tiene capacidad legislativa, representan razones autorizadas para justificar la aprobación de normas que sí que tengan directamente fuerza vinculante. Esas razones gozan de una “autoridad” que supone ir más allá de la moral y de la política. Son razones jurídicamente relevantes, aunque no vinculantes en esta etapa de realización del derecho. Trasladando esta reflexión a la sentencia, la declaración de soberanía no tiene efectos jurídicos porque pueda “confundir” al gobierno de la Generalitat o al propio Parlament en el ejercicio de su labor legislativa, sino porque cuando una institución cuya finalidad es impulsar la acción política traza una directriz al encargado de dirigir la acción política, en tanto dicha directriz no sea impugnada y declarada inconstitucional, puede en función de su naturaleza convertirse en una razón autorizada para proceder a una regulación concreta a través de normas jurídicas vinculante, y ello permite afirmar que la directriz en cuestión tiene relevancia jurídica. En este caso, la directriz es indiscutible y abiertamente inconstitucional al declarar la soberanía de Cataluña como sujeto político y jurídico, y por ello considero que el Gobierno hizo bien al impugnar la Resolución, y que el TC acierta con su decisión.

El TC pasa a ocuparse del resto de puntos de la Resolución y resuelve la cuestión a través del recurso al principio de conservación de norma, según el cual la validez de la Ley “ha de ser preservada cuando su teto no impide una interpretación adecuada a la Constitución”. El TC observa que el resto de principios incluidos en la Resolución deben ser interpretados de forma sistemática y todos ellos cumplen la función de inspirar la puesta en marcha del proceso para hacer efectivo el llamado “derecho a decidir”. Todos admiten ser interpretados como un proceso que, aunque pretende romper la Constitución, puede ser llevado a cabo desde el cumplimiento de las vías establecidas para la reforma constitucional. No seamos ingenuos pensando que los nacionalistas catalanes pretenden cumplir escrupulosamente la Constitución, lo que el TC acertadamente observa es que la Resolución impugnada admite que el resto de puntos –con excepción del primero- se interpreten de conformidad con la Constitución, y sólo si se interpreta así la Resolución queda a salvo su constitucionalidad. Por ello concluye el TC con estas palabras: “las referencias al ‘derecho a decidir’ contenidas en la Resolución impugnada, de acuerdo con una interpretación constitucional conforme con los principios que acaban de ser examinados, no contradicen los enunciados constitucionales, y que aquellas, en su conjunto, con las salvedades que se han hecho a lo largo de esta Sentencia, expresa una aspiración política susceptible de ser defendida en el marco de la Constitución”.