Esta tarde se ha difundido el texto
de la proposición de ley de amnistía presentada por el grupo parlamentario socialista que va a tramitar el Congreso de los Diputados. Analizaré con cierto detalle los argumentos que
contiene su exposición de motivos, porque ahí está la clave del asunto. Si se
animan a acompañarme, van a leer algunos párrafos que no tienen desperdicio.
Antes me gustaría realizar algunas observaciones previas para centrar
debidamente el análisis.
La amnistía supone
una medida absolutamente excepcional porque representa precisamente eso, una
excepción frente al normal funcionamiento del Derecho: probada la comisión de
un delito, procede aplicar la sanción legalmente prevista. Manuel Aragón, en su día Presidente del
Tribunal Constitucional, afirma a este respecto: “No es que pueda haber amnistía
porque la Constitución no la prohíbe expresamente: es que, para que pueda haber
amnistía, esta tenía que estar autorizada expresamente por la propia
Constitución como excepción a las reglas y principios generales antes
examinados [se refiere al principio de seguridad jurídica y al principio de
igualdad ante la ley]; excepción que, por exigencias del derecho, siempre ha de
ser expresa. Así lo hizo nuestra Constitución de 1931 y así lo hace, por
ejemplo, la vigente Constitución italiana” (“La Constitución no permite la
amnistía”, publicado en El Mundo, 29 de agosto de 2023). Por consiguiente, la
ausencia de referencias expresas a la amnistía en la Constitución no
representaría a juicio de este autor un argumento a favor de su
constitucionalidad, sino más bien lo contrario. De momento, constatemos la
excepcionalidad de la amnistía, punto en el que todos podemos estar de acuerdo.
Hay otro argumento
que Aragón esgrime para posicionarse en contra de la constitucionalidad de la
amnistía, si bien le otorga menor peso que al mencionado anteriormente. Puesto que la
Constitución prohíbe los indultos generales, Aragón aduce que “si lo menor, en cuanto a su afectación para el derecho (el
indulto general, que solo perdonaría la pena), está prohibido, ha de estarlo
también lógicamente lo mayor (la amnistía, que no solo perdona la pena, sino
que borra retroactivamente el delito en su día cometido)”. La proposición de ley
de amnistía sale al paso de este razonamiento citando un pasaje de la STC
147/1986, de 25 de noviembre, en el que se afirma "que es erróneo
razonar sobre el indulto y la amnistía como figuras cuya diferencia es
meramente cuantitativa, pues se hallan entre sí en una relación de
diferenciación cualitativa” (fundamento jurídico 2º). El Tribunal
Constitucional no explica en qué radica esa diferencia cualitativa, pero abre
la puerta a considerar que puede haber una diferencia entre el indulto, que sería
una medida de gracia cuya competencia corresponde al poder ejecutivo, y una amnistía,
que sería competencia del legislativo y que, aun siendo una medida de gracia,
respondería a unos propósitos que podrían exceder de los propios del indulto y
que (admitámoslo en aras a evitar cualquier punto de partida dogmático) se justificaría por atender al “interés general”, que constituye el fin no
escrito de cualquier ley.
Finalmente, la amnistía vulneraría la separación de
poderes. Como sostiene Aragón, una ley de amnistía supondría que el legislador suplanta al poder
judicial en su función de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado habida cuenta de
que borra “con carácter retroactivo un delito que estaba
vigente cuando el poder judicial lo aplicó”. Más adelante añade este mismo autor: “La
legislación dictada por un Estado democrático de derecho como el nuestro, que
tiene como una de sus principios nucleares el de la seguridad jurídica, no
puede ser borrada, con efectos retroactivos, por una decisión del propio
legislador”. El argumento parece poderoso, sobre todo si tenemos en cuenta que
algunos de los que se disponen a aprobar dicha ley son también sus
beneficiarios. Aun así, admítase que los jueces están sometidos a la ley (en
puridad, al derecho) y, por tanto, que también lo deberían estar a una ley de
amnistía que condujera a tener por extinguida cualquier responsabilidad por los
actos amnistiados.
Por consiguiente, vamos
a partir en el análisis concediendo que una ley de amnistía no atenta “per se”
contra la separación de poderes, ni puede entenderse proscrita por la
prohibición constitucional de los indultos generales. Si esto es así, ¿qué
otros parámetros habría que tener en cuenta para valorar la constitucionalidad
de la amnistía? Parece evidente que el debate consistirá, en primer lugar, en valorar
si la amnistía es una institución compatible con los principios y valores en
los que se inspira nuestra Constitución y, si se responde que esa
compatibilidad es posible, en segundo lugar habrá que determinar en qué medida la proposición de ley de amnistía que se ha presentado es constitucionalmente admisible.
La exposición de
motivos de la proposición de ley comienza afirmando que la amnistía es una figura
presente en la Constitución de algunos países de nuestro entorno y que, además,
ha sido admitida y utilizada en otros. Estas referencias al Derecho comparado
no me parecen determinantes, debido a que el reconocimiento y utilización de la
amnistía puede responder a situaciones particulares de cada
nación (que es el sujeto político que subyace al Estado). Por lo que hace
referencia a España el proyecto afirma que “la amnistía ha sido utilizada en numerosas ocasiones en nuestra tradición
jurídica. No es una vía novedosa, cuenta con numerosos precedentes en España.
El más importante, pero no el único, es la Ley de Amnistía de 1977 (Ley 46/1977,
de 15 de octubre)”. Si cuenta con tantos precedentes, no se entiende por
qué no se cita ninguno que no sea la ley de amnistía de la Transición que fue aprobada en unas circunstancias muy distintas a las actuales, como el
propio proyecto admite más adelante.
En defensa de la
constitucionalidad de la amnistía la proposición selecciona caprichosamente
algunos pasajes de la STC 147/1986: “La
constitucionalidad de la amnistía fue declarada por el Tribunal Constitucional,
en su sentencia 147/1986, de 25 de noviembre, a propósito precisamente de la
aplicación de la Ley 46/1977. En este pronunciamiento, se afirma taxativamente
que «no hay restricción constitucional directa sobre esta materia». La
Constitución no prohíbe la institución jurídica de la amnistía, sino solo una
manifestación concreta del derecho de gracia, como son los indultos generales,
que cuentan con una naturaleza jurídica muy diferente a la que es propia de una
ley orgánica de amnistía, al ser el indulto una prerrogativa del Poder
Ejecutivo. La propia sentencia 147/1986 abunda en esta cuestión al afirmar que
«es erróneo razonar sobre el indulto y la amnistía como figuras cuya diferencia
es meramente cuantitativa, pues se hallan entre sí en una relación de
diferenciación cualitativa»”. No
habría, pues, según la proposición de ley, restricción constitucional a la hora de aprobar una amnistía; es decir, sería una institución jurídica permitida por la Constitución. Y todo ello pese
a su carácter excepcional, incluso “extremo”, como ha escrito Juan Antonio
García Amado al referirse a la amnistía. Pues bien, esta conclusión en modo alguno se extrae de la STC 147/1986, porque en ella figuran también algunas consideraciones que la exposición de motivos ha preferido no citar:
“Como ya ha tenido
ocasión de afirmar este Tribunal, la amnistía que se pone en práctica y se
regula en ambas leyes es una operación jurídica que, fundamentándose en un
ideal de justicia (STC 63/1983), pretende eliminar, en el presente, las
consecuencias de la aplicación de una determinada normativa -en sentido amplio-
que se rechaza hoy por contraria a los
principios inspiradores de un nuevo orden político. Es una operación
excepcional, propia del momento de consolidación de los nuevos valores a los
que sirve, cuya finalidad unitaria no enmascara el hecho de que se pone en
práctica recurriendo a una pluralidad de técnicas jurídicas que quedan unidas
precisamente por la finalidad común” (fundamento jurídico 2º)
Me he permitido
resaltar en negrita el carácter
excepcional que se atribuye a la amnistía, y su justificación en situaciones de transición a un nuevo orden político, como sucedió en España tras la muerte de Franco. La proposición de ley no cita este texto y sí en cambio la frase “no hay restricción
constitucional directa sobre esta materia” de manera descontextualizada. Se quiere dar a entender que,
según la jurisprudencia constitucional, una ley de amnistía puede ser plenamente
constitucional. Pero no hay más que leer la sentencia para darse cuenta de que la
citada frase en realidad es utilizada por el Tribunal Constitucional para poner
de relieve que el alcance de una ley de 1984 con relación a los efectos de la
ley de amnistía del 77 debían ser precisados por el legislador, ya que no hay
“restricción constitucional sobre esta materia”. Es todo un alarde de utilización tendenciosa de la STC 147/1986 extraer esa frase
de su contexto y, además, no citar el texto de la STC 147/1986 anteriormente transcrito.
La conclusión que
se desprende de esta sentencia es justo la contraria de la que sostiene la proposición de ley: la jurisprudencia constitucional no ha admitido la
amnistía con carácter general. Todo lo contrario. Se trata de una medida tan excepcional que la proposición de ley sólo cita en su apoyo la ley de amnistía del
77, que fue aprobada con anterioridad a la entrada en vigor de la Constitución, y que por tanto no constituye un precedente admisible. Sentado esto, abrámonos a la posibilidad de examinar si esta proposición de ley, pese
a resultar incompatible con el principio de seguridad jurídica o con la
igualdad ante la ley que consagra la Constitución, salva su constitucionalidad por responder a razones muy justificadas de “interés general”. ¿Quién está legitimado para apreciar esas razones de “interés
general”, las Cortes exclusivamente o también el Tribunal Constitucional? Si el
Tribunal Constitucional opta por la primera opción, se autolimita, y decide que
la apreciación del “interés general” es una competencia de las Cortes Generales que ejerce libremente, es evidente que no habrá
defensa frente a los excesos del Parlamento y habremos renunciado al fundamento del Estado
constitucional de Derecho. Desgraciadamente, en los últimos tiempos el Tribunal
Constitucional está otorgando un amplísimo margen de acción al poder
legislativo, lo cual me parece muy preocupante. Estoy convencido de que este margen es el clavo ardiendo al que se agarrarán Conde-Pumpido y los magistrados "progresistas" para dar el visto bueno a la ley. Si el Tribunal Constitucional no entra a valorar si esas razones de "ínterés general" son mínimamente plausibles, dado el carácter extremo, excepcional y lesivo de principios
consagrados en la Constitución de una ley de amnistía, actuará con una absoluta irresponsabilidad. Así que habrá que ver si los magistrados deciden lavarse las manos como Pilatos o entran en el fondo.
Una vez admitido provisionalmente, con el fin de
continuar el análisis, que la amnistía sólo estaría justificada por razones muy graves de “interés
general”, es el momento de examinar cuáles son esas razones que nos presenta la proposición de
ley de amnistía que hoy hemos conocido. Estas se exponen en la exposición de
motivos. El núcleo de la argumentación está en
el punto II, aunque también hay algún párrafo interesante en el punto III y en
el IV. Citaré el punto II íntegramente destacando en negrita algunas partes del
texto ciertamente reveladoras:
“La presente ley orgánica amnistía los actos
que hayan sido declarados o estuvieran tipificados como delitos o como
conductas determinantes de responsabilidad administrativa o contable,
vinculados a la consulta celebrada en Cataluña el 9 de noviembre de 2014 y al
referéndum de 1 de octubre de 2017 (declarados ambos inconstitucionales en las
sentencias del Tribunal Constitucional 31/2015, de 25 de febrero, y 114/2017,
de 17 de octubre), que se hubiesen realizado entre el 1 de enero de 2012, año
en el que comenzaron a desarrollarse los hechos del proceso independentista, y
el 13 de noviembre de 2023. La amnistía abarca no solo la organización y
celebración de la consulta y el referéndum, sino también otros posibles
ilícitos que guardan una profunda conexión con los mismos, como pueden ser, a
modo de ejemplo, los actos preparatorios, las diferentes acciones de protesta
para permitir su celebración o mostrar oposición al procesamiento o condena de
sus responsables, incluyendo 4 también la asistencia, colaboración,
asesoramiento o representación de cualquier tipo, protección y seguridad a los
responsables, así como todos los actos
objeto de la presente Ley que acreditan una tensión política, social e
institucional que esta norma aspira a resolver de acuerdo con las facultades
que la Constitución confiere a las Cortes Generales. Los hechos enmarcados en el denominado proceso independentista,
impulsado por las fuerzas políticas al frente de las instituciones de la Generalitat
de Catalunya (President, Parlament y Govern) y apoyados por parte de la
sociedad civil, así como los representantes políticos al frente de un buen
número de los ayuntamientos de Catalunya, tuvieron como precedente el intenso
debate sobre el futuro político de Catalunya abierto a raíz de la sentencia del
Tribunal Constitucional 31/2010, de 28 de junio. Además, desembocaron en una
serie de movilizaciones intensas y sostenidas en el tiempo, así como en
mayorías parlamentarias independentistas. Estos hechos comportaron una tensión
institucional que dio lugar a la intervención de la Justicia y una tensión
social y política que provocó la desafección de una parte sustancial de la
sociedad catalana hacia las instituciones estatales, que todavía no ha desaparecido
y que es reavivada de forma recurrente cuando se manifiestan las múltiples
consecuencias legales que siguen teniendo, especialmente en el ámbito penal.
En este tiempo, las Cortes Generales han tenido un papel preponderante a la
hora de configurar la respuesta de la soberanía popular a ese proceso
independentista. Un papel que esta ley
orgánica reafirma al reconocer su competencia y legitimidad para hacer una
evaluación de la situación política y promover una serie de soluciones que
deben ofrecerse en cada contexto, de acuerdo con el interés general. Así,
con esta ley orgánica de amnistía las Cortes Generales acuden de nuevo a un
mecanismo constitucional que refuerza el Estado de derecho para dar una
respuesta adecuada más de diez años después del comienzo del proceso
independentista, cuando ya se han superado los momentos más acusados de la
crisis y toca establecer las bases para garantizar la convivencia de cara al
futuro. De esta manera, al asumir las Cortes Generales esta decisión de
política legislativa, no solo no invaden otros espacios, sino que, muy al
contrario y en uso de sus competencias, asumen la mejor vía de las posibles
para abordar, desde la política, un conflicto político. La aprobación de esta
ley orgánica se entiende, por tanto, como un paso necesario para superar las
tensiones referidas y eliminar algunas de las circunstancias que provocan la
desafección que mantiene alejada de las instituciones estatales a una parte de
la población. Unas consecuencias, además, que podrían agravarse en los próximos
años a medida que se sustancien procedimientos judiciales que afectan no solo a
los líderes de aquel proceso (que son los menos), sino también a los múltiples
casos de ciudadanos e incluso a empleados públicos que ejercen funciones
esenciales en la 5 administración autonómica y local y cuyo procesamiento y
eventual condena e inhabilitación produciría un trastorno grave en el
funcionamiento de los servicios en la vida diaria de sus vecinos y, en
definitiva, en la convivencia social. Con
la aprobación de esta ley orgánica, por tanto, lo que el legislador pretende es
excepcionar la aplicación de normas vigentes a unos hechos acontecidos en el
contexto del proceso independentista catalán en aras del interés general,
consistente en garantizar la convivencia dentro del Estado de derecho, y
generar un contexto social, político e institucional que fomente la estabilidad
económica y el progreso cultural y social tanto de Cataluña como del conjunto
de España, sirviendo al mismo tiempo de base para la superación de un conflicto
político. Además, y en relación directa con lo anterior, debe tenerse
presente que en nuestro ordenamiento constitucional no tiene cabida un modelo
de democracia militante, esto es, un modelo en el que se imponga no ya el
respeto, sino la adhesión positiva al ordenamiento. Las metas a perseguir
dentro del marco constitucional son plurales. No obstante, todos los caminos
deben transitar dentro del ordenamiento jurídico nacional e internacional. Así, esta amnistía no puede interpretarse como
un alejamiento de nuestro marco legal. Muy al contrario, es una herramienta que
lo fortalece y mira hacia el futuro, devolviendo al debate parlamentario las
divisiones que siguen tensando las costuras de la sociedad, mediante una
renuncia al ejercicio del ius puniendi por razones de utilidad social que se
fundamenta en la consecución de un interés superior: la convivencia
democrática. Esta ley orgánica es un paso más en un camino difícil, pero a
la vez valiente y reconciliador; una demostración de respeto a la ciudadanía y
de que la aplicación de la legalidad es necesaria, pero, en ocasiones, no es
suficiente para resolver un conflicto político sostenido en el tiempo. Por
tanto, esta amnistía constituye una decisión política adoptada bajo el
principio de justicia en el entendimiento de que los instrumentos con los que
cuenta un Estado de derecho no son, ni deben ser, inamovibles; toda vez que es
el Derecho el que está al servicio de la sociedad y no al contrario, y que por
tanto este debe tener la capacidad de actualizarse adaptándose al contexto de
cada momento”.
El texto que acabo
de citar es un bochorno. Se identifica a la sentencia sobre el Estatut dictada en 2010 de
haber generado tensión política, social e institucional. Siempre se afirma
esta idea, solo porque los independentistas la repiten hasta la
náusea. ¿Y qué responsabilidad tuvo Zapatero en el desencadenamiento de esa
tensión al afirmar en 2003 -cuando todavía no era Presidente- que respaldaría cualquier
Estatuto que aprobara el Parlamento de Cataluña, sin ningún matiz, y luego
transitar ese camino hasta aprobar en 2006 un Estatuto de dudosa constitucionalidad que fue aprobado con una elevada abstención? La siguiente frase parece una broma por la forma en que se maquilla o más bien desdibuja la realidad: “Estos hechos comportaron una tensión
institucional que dio lugar a la intervención de la Justicia y una tensión
social y política que provocó la desafección de una parte sustancial de la
sociedad catalana hacia las instituciones”. Es decir, la tensión provocó la
intervención de la justicia. No se dice en ningún momento que hubo un plan para alterar el orden constitucional. Se malversó dinero público,
se desobedeció y se cometió el gravísimo delito de sedición con la convocatoria
de un referéndum ilegal y con una declaración de independencia que atacaba el
fundamento de la Constitución. La proposición no dice nada de eso, del golpe a la legalidad constitucional. Los delitos cometidos son maquillados. Simplemente, se afirma, sin que se aporte ninguna razón más allá de la mera afirmación, que la amnistía favorecerá la convivencia, la reconciliación. ¿Por
qué razón? No se aporta ninguna. ¿Qué diferencia hay ahora
respecto a la situación vivida en los últimos diez o quince años? ¿Las
negociaciones políticas con el relator? Durante todo este tiempo los
independentistas podían defender su proyecto político en el Parlamento catalán
y en las Cortes Generales, ya que, como recuerda la proposición de ley, España no
es una democracia militante. ¿Acaso ahora la negociación política se va a
desarrollar al margen de la Constitución? En realidad, en todo la proposición de
ley se observa una total incapacidad para justificar más razón de “interés
general” que confiar ciegamente en que la amnistía aliviará la tensión
reinante en Cataluña.
En el punto III de
la exposición de motivos podemos leer:
"Este es el marco jurídico general en el que
se concibe la presente ley de amnistía, en el claro entendimiento de que, si
bien no hay democracia fuera del Estado de derecho, es necesario crear las
condiciones para que la política, el diálogo y los cauces parlamentarios sean
los protagonistas en la búsqueda de soluciones a una cuestión política con una
presencia recurrente en nuestra historia. Se trata, pues, de utilizar cuantos
instrumentos estén en manos del Estado para procurar la normalización
institucional tras un periodo de grave perturbación, así como seguir
favoreciendo el diálogo, el entendimiento y la convivencia. Este proceso está
inspirado, además, por la interpretación que ofrece el Tribunal Constitucional
sobre las obligaciones políticas de los poderes públicos al decir que “la
Constitución no aborda ni puede abordar expresamente todos los problemas que se
pueden suscitar en el orden constitucional […]. Por ello, los poderes públicos
y muy especialmente los poderes territoriales que conforman nuestro Estado
autonómico son quienes están llamados a resolver mediante el diálogo y la
cooperación los problemas que se desenvuelven en este ámbito” (sentencia
42/2014, de 24 de marzo)”.
Diálogo, entendimiento,
convivencia. Palabras bonitas, pero hueras. No hay ningún argumento que permita
otra conclusión que lo que todos sabemos: esta proposición de ley obedece sin más a la cesión del PSOE al chantaje de los independentistas para hacer a Sánchez
presidente a cambio de la impunidad, de dinero, y de poner las bases para la
consecución de sus objetivos políticos. Justo lo contrario al “interés general”. Es una auténtica infamia, una humillación del Estado de Derecho ante quienes lo pusieron en jaque y fueron derrotados hasta que Sánchez ha decidido resucitarlos para seguir más tiempo en el poder. No hay más. Eso es lo que sospechábamos, pero hoy ya tenemos la confirmación. Si alguien puede hallar un solo argumento que permita
justificar en algún dato que los independentistas a los que se amnistía han
renunciado a seguir delinquiendo invito a que me lo muestre. Porque eso es lo verdaderamente decisivo. No olvidemos que se amnistía a delincuentes. Lo menos que se puede pedir
es que se aporte alguna garantía de que no se va a volver a delinquir. No hay
nada de eso. Y si no se aportan esas garantías, cualquier apelación a razones
de “interés general” no es más que un flatus
vocis.
Concluyo con una
reflexión sobre la amnistía en el marco constitucional. La amnistía resulta incompatible con los principios
constitucionales. Ahora bien, cabría plantearse si en una situación
absolutamente excepcional, extrema, sería posible amnistiar determinadas conductas delictivas como posible vía para solucionar un problema de enorme gravedad. Condición imprescindible para ello sería el arrepentimiento de los delincuentes y la existencia de
garantías de que no existe la posibilidad de que vuelvan a delinquir. También
habría que valorar la entidad de los delitos, puesto que sería muy difícil justificar la amnistía de delitos que han supuesto graves violaciones contra los derechos
humanos. Por otra parte, el principal problema de la amnistía radica en el riesgo de extralimitación por parte del poder legislativo, ya que su actuación puede interpretarse como la consagración de una impunidad decidida por la
mayoría parlamentaria que sustrae a determinadas personas de la acción de la justicia. Las razones de “interés general”, por tanto, deben ser muy bien
argumentadas, sin que sean admisibles meras apelaciones a buenas intenciones
sin respaldo fáctico alguno. Por último, dada le extrema excepcionalidad de una
amnistía, y el riesgo de abuso por parte del
poder legislativo, considero que una ley de
amnistía, además de las
consideraciones previas, debería ser sometida a referéndum para que se pronunciara el
pueblo español. Este requisito me parece imprescindible, porque sólo el titular de la soberanía está en condiciones de legitimar decisión tan extrema. Todo ello dibuja una situación tan extraordinaria que la amnistía en modo alguno es una herramienta que pueda utilizarse exclusivamente por el poder legislativo en el marco del orden constitucional, y mucho menos como se pretende hacer. La proposición de ley que se presenta es manifiestamente inconstitucional además de constituir una humillación para la nación y para todos los funcionarios del Estado que trabajaron para frenar el golpe de Estado del independentismo catalán.
